Justicia constitucional local: Controversia constitucional (Municipio de San Pedro Garza García c. Poder Legislativo de Nuevo León)

El medio de control constitucional por antonomasia, en el Derecho mexicano, es el amparo. Sin embargo, existen otras vías jurídicas para cuidar el fiel cumplimiento de nuestra Norma Fundamental. Una de ellas es la controversia constitucional. Ésta es procedente en litis competenciales entre dos órganos o autoridades del Estado. Es a razón de una controversia constitucional[1] que la Suprema Corte de Justicia de la Nación[2] ha obligado al Poder Legislativo del Estado de Nuevo León a legislar en materia de justicia constitucional local.

En el año 1999 (23 de Diciembre) se consumó la reforma del art. 115 (frac. II, incisos c y d)[3] de la Constitución federal, la cual estaba dirigida a incorporar procedimientos y garantías respecto de los diversos servicios públicos de competencia municipal.

En el segundo artículo transitorio de la gran reforma municipal del art. 115 de la nuestra Carta Magna se daba a las legislaturas locales el plazo de un año a partir de la entrada en vigor de la reforma, de modo a realizar las adecuaciones necesarias en las Constituciones locales y cuerpos normativos relativos.

En el año 2002, el Municipio de San Pedro Garza García, ante la omisión del Poder Legislativo de Nuevo León para ajustar las leyes al reformado art. 115 de la Constitución, promovió una controversia constitucional (46/2002), declarada fundada por la SCJN en el año 2005. Sin embargo, el Congreso no cumplió, en su totalidad, con el fallo de la Corte a pesar de que sí reformó muy diversas disposiciones: En efecto, el Legislativo, tratando de darle cabal cumplimientos al mandato de la Corte, estableció (en el art. 95, § 1, de la Constitución local y en el art. 108 bis de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal del Estado de Nuevo León) un procedimiento a seguir en la celebración de los convenios por parte del Ayuntamiento con el gobierno estatal, para la prestación de servicios públicos de competencia municipal, y en el cual se atribuyó al mismo Legislativo local, la facultad de resolver los casos y modalidades en que el gobierno estatal asumiría un servicio municipal.

La resolución del Congreso de que habla el párrafo anterior sería impugnable por medio de una controversia de inconstitucionalidad local, la cual se estableció en el mismo art. 95 de la Constitución neolonesa[4]. Pero el procedimiento para presentar tal controversia se dejó a la ley reglamentaria de dicho artículo, un procedimiento que jamás vio vida puesto que la ley reglamentaria en comento jamás fue expedida, lo cual ahora es objeto de una segunda controversia constitucional (74/2011).

En efecto, la cuestión gira en torno al tema de la justicia constitucional local originada a raíz de una serie de reformas de varias disposiciones como la del art. 131 de la Constitución de Nuevo León, el art. 94, etc., aplicado, al caso que nos toca, al ámbito municipal: medios de control a través del propio Tribunal local en defensa de la propia Constitución, medios de defensa locales que pudieran en un momento dado ser impugnados ante el propio Tribunal o la Sala correspondiente del Tribunal constitucional local o del Tribunal Superior del Estado.

Sin duda alguna existe una iniciativa de la Ley reglamentaria del artículo 95 de la Constitución del Estado de Nuevo León, presentada en el 2007, pero que de algún modo quedó congelada en el seno del Congreso para un estudio más “concienzudo”. Ello, no obstante, es considerado por la SCJN como una confesión tácita de un acto omisivo del Legislativo: un letargo jurídico.

En la primera controversia constitucional 46/2002, la SCJN obligaba a la autoridad responsable a hacer las adecuaciones que no se hicieron o que se hicieron parcialmente. Lo que procedía –en opinión del Ministro González Salas y la Ministra Luna Ramos– no era la interposición de una segunda controversia como lo es la 74/2011. Se argumenta en este sentido que la excepción de cosa juzgada era procedente y que el recurso que pudo haber interpuesto el Municipio de San Pedro, ante el incumplimiento del Legislativo neolonés, prescribió en su momento. Somos acordes con la opinión de estos Ministros, aunque la expectativa de los efectos por los que se obliga al Legislativo a emitir la ley reglamentaria del art. 95 es grande.

En el proyecto de la Ministra Sánchez Cordero, ésta se decanta por un efecto “amplificado”: «ordenar a los poderes Ejecutivo y Legislativo del Estado, que a más tardar en el siguiente periodo ordinario de sesiones, den cumplimiento al mandato constitucional a que se ha venido haciendo referencia, esto es, emitir la legislación correspondiente». Sin embargo, el Ministro Pardo Rebolledo aclara que ese no puede ser el efecto si se dice que en las dos controversias (la 46/2002 y la 74/2011) hay un objeto diverso; luego, el efecto tendría que incidir sólo sobre la obligación de expedir la ley reglamentaria del art. 95 y no una obligación genérica de «expedir las leyes pertinentes».

En uno u otro modo, se trata de un buen paso a favor del constitucionalismo local. Esperemos que nuestro H. Congreso esté también a la altura, en su técnica legislativa, en su hilvanar de supuestos y consecuencias, en su sentido jurídico de justicia y control constitucional, como para dar el siguiente paso.


[1] Controversia Constitucional 74/2011 promovida por el Municipio de San Pedro Garza García, Estado de Nuevo León, en contra de los Poderes Ejecutivo y Legislativo de dicha Entidad Federativa.

[2] En adelante ‘SCJN’ o ‘la Corte’.

[3] Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (DOF 5 Feb., 1917/ 8 Oct., 2013), art. 115: «Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes […]»

«II. Los municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley.»

«Los ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las legislaturas de los Estados, los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las

materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal.»

«El objeto de las leyes a que se refiere el párrafo anterior será establecer: […]»

«c) Las normas de aplicación general para celebrar los convenios a que se refieren tanto las fracciones III y IV de este artículo, como el segundo párrafo de la fracción VII del artículo 116 de esta Constitución;»

«d) El procedimiento y condiciones para que el gobierno estatal asuma una función o servicio municipal cuando, al no existir el convenio correspondiente, la legislatura estatal considere que el municipio de que se trate esté imposibilitado para ejercerlos o prestarlos; en este caso, será necesaria solicitud previa del ayuntamiento respectivo, aprobada por cuando menos las dos terceras partes de sus integrantes […]»

[4] Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Nuevo León (POE 16 Dic., 1917/ 17 Sep., 2012), art. 95: «El tribunal superior de Justicia tendrá jurisdicción plena para conocer y resolver, en los términos que señale la Ley reglamentaria, de los siguientes medios de control de la constitucionalidad local:»

«I.- De la controversia de inconstitucionalidad local, que podrá promover el Estado y municipios, así como los poderes u órganos públicos estatales o municipales, para impugnar actos de autoridad o normas generales que invadan su competencia garantizada por esta Constitución, y que provengan de otro diverso poder u órgano estatal u municipal. El poder Judicial del Estado no podrá ser parte actora ni demandada en estas controversias.»

«II.-De la acción de inconstitucionalidad local para impugnar normas generales expedidas por el Congreso o por cualquier ayuntamiento, que en abstracto violen los derechos fundamentales de las personas emanados de esta Constitución, o violen la distribución de competencias que en esta Constitución se establecen para el Estado y los municipios, o para cualquiera de los poderes u órganos públicos estatales o municipales.»

«Esta acción de inconstitucionalidad podrá ser promovida por los diputados, tratándose de normas generales expedidas por el Congreso del Estado, y por los regidores tratándose de normas generales expedidas por su respectivo ayuntamiento, en los términos que determine la Ley reglamentaria. Esta acción también podrá promoverla el Procurador de Justicia del Estado.»

«Las Sentencias dictadas para resolver una controversia de inconstitucionalidad local o una acción de inconstitucionalidad local, que declaren inconstitucional una norma general, tendrán efectos generales en todo el Estado cuando sean votados por la mayoría calificada que determine la ley reglamentaria, a partir de la fecha en que sean publicadas en el Periódico Oficial del Estado o de la fecha posterior a la publicación que la propia sentencia ordene.»

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